No que se refere a democracia e a participação, é preciso reconhecer novas e velhas práticas. A primeira vista, parece possível afirmar que se desenvolve no Brasil uma nova cultura vinculada tanto à dimensão dos direitos sociais inscritos na Constituição de 1988 como à participação de uma pluralidade de atores sociais com presença na cena pública. Desde a década de 90, tanto o papel exercido pelo poder público como a atuação dos novos atores sociais vem reconfigurando os mecanismos e os processos de tomada de decisões, o que faz emergir um novo regime de ação pública, descentralizado, no qual são criadas novas formas de interação entre o poder público e sociedade, através de canais e mecanismos de participação social, principalmente em torno dos Conselhos de Gestão. Sobretudo no plano local, constata-se a emergência de novas formas de interação entre governo e sociedade, o que nos permite identificar nos municípios brasileiros a adoção de padrões de governo, pelo menos do ponto de vista formal e institucional, baseados na governança democrática. Mas, de fato, assistimos em todos os níveis de governo a abertura de canais que ampliam a participação cívica da sociedade. Assim, queremos nesse artigo discutir algumas idéias sobre a democracia e a participação na perspectiva da emergência desse novo padrão de governo, denominado aqui de governança democrática.

Cremos que é importante começar definindo o que entendemos por democracia. Partimos da concepção na qual um regime democrático tem duas dimensões fundamentais : primeiro, é um regime representativo de governo, em que o único processo de acesso às principais posições de governo ocorre por meio de eleições competitivas, que implica nos direitos de votar e de ser votado garantidos para todos os indivíduos. Segundo, é um regime em que o sistema legal garante algumas liberdades e direitos fundamentais que definem a cidadania política – com base na constituição de agentes –, que também é parte constitutiva da cidadania civil e social atribuída pelo mesmo sistema legal. Mas a própria atribuição dessas liberdades e a definição da cidadania política geram esferas públicas cujas bases são as associações e organizações da sociedade civil, que na interação com o poder constituído, produzem a legitimidade para o exercício do poder.

Nossa concepção de democracia nos permite afirmar que a efetividade da dinâmica democrática – na forma da competição institucionalizada pelo poder (eleições para ocupação dos cargos de governo) e da garantia dos direitos de cidadania política (liberdades associadas) – depende, pelo menos, de dois aspectos: das condições de exercício efetivo dos direitos de cidadania, ou seja, do grau de inclusão social, e da existência de cultura cívica e da conformação de esferas públicas de interação entre governo e sociedade, ou seja, nos referimos ao grau de participação cívica.

De fato, a ampla inclusão e alta participação são processos que dizem respeito às condições de funcionamento – ou seja, a efetividade – da dinâmica democrática e envolvem uma grande subjetividade na sua definição porque estão ligados à visão substantiva da democracia. Aliás, essa indeterminação e a disputa simbólica em torno dessa definição fazem parte da própria dinâmica democracia. Dessa forma, se podemos constatar, sob o ponto de vista institucional, a existência de um novo modelo da governança, podemos afirmar que o grau de desigualdades sociais que marca a sociedade brasileira é gerador de situações que bloqueiam ou dificultam as possibilidades de ampla habilitação/inclusão social requeridas para a instituição de governos baseados nesse modelo de governança. Assim, entendemos que o enfrentamento das desigualdades sociais é condição fundamental para a participação e para a efetividade da democracia no Brasil.

Além disso, como já dissemos, a concepção de democracia à qual nos referimos requer um contexto social de esferas públicas mobilizadas, expresso em uma sociedade civil autônoma e na participação cívica interagindo com as instituições de governo. Desta forma, gostaríamos de levantar algumas considerações em relação às práticas governamentais e à dinâmica associativa brasileira.

Em relação às instituições governamentais, percebemos que, apesar de todos os avanços, a cultura que predomina no Poder Executivo e no Poder Legislativo ainda constitui um enorme obstáculo à democratização da gestão pública. Nesse plano, parece possível afirmar que os maiores avanços estão concentrados nos governos municipais, onde identificamos o surgimento de inúmeras experiências de participação, onde se destacam os conselhos municipais, as experiências de orçamento participativo e os Congressos das Cidades. Em relação ao governo federal, a questão parece mais complexa. O governo Lula, tal qual o governo Fernando Henrique Cardoso, adota no seu discurso e na sua ação a perversa divisão entre a esfera econômica e esfera social. Nas áreas relacionadas à política econômica, observam-se a inexistência de canais de participação da sociedade e a resistência em discutir outras diretrizes que alterem o atual modelo, de clara inspiração neoliberal. O único canal de diálogo com a sociedade em torno da política econômica é o Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social – CDES, de caráter consultivo, onde estão presentes os atores empresariais, sobre-representados, e os atores sindicais, além de não incorporar na sua composição nenhuma representação do movimento popular. O mais grave é que a política econômica é considerada o centro de todas as ações do governo, detendo a última palavra em termos do que pode ou não ser feito em todas as demais políticas. No que concerne às políticas sociais (políticas sociais no sentido amplo, envolvendo a política urbana, a política de educação de saúde, da assistência social e do meio ambiente, entre outras), as ações do governo Lula apontam no sentido de aprofundar os canais de participação da sociedade, sobretudo através dos conselhos e das conferências nacionais, restringindo, no entanto, as atribuições deliberativas desses canais.

Com efeito, a concepção de participação que predomina no âmbito do governo Lula parece ser o resultado dessa contradição. Assim, a subordinação do Brasil à doutrina neoliberal e ao capital financeiro internacional molda uma democracia que é restrita as áreas sociais e controlada no seu alcance, esvaziando os canais de participação no âmbito federal de seu caráter deliberativo.

Há que se destacar que o caráter contraditório dessa concepção deixa brechas, no interior do governo, para outras concepções mais avançadas de participação, desde que não se contraponham à política econômica. Esse parece ser o caso do Ministério das Cidades, que instituiu um espaço dinâmico e renovado de participação no Conselho das Cidades. De fato, o Conselho das Cidades tem se constituído em um espaço de representação dos diferentes segmentos sociais em torno da política urbana, conseguindo até o presente momento trazer para o debate as principais polêmicas e questões relacionadas à política habitacional, à política de saneamento ambiental e à política de mobilidade e trânsito.

A nosso ver, os Conselhos de Gestão são canais institucionais com potencial de se tornarem arenas de interação entre o governo e a sociedade, por meio da expressão dos interesses coletivos, da mediação de conflitos e da construção de consensos. No entanto, para exercer esse potencial é necessário romper com essa perversa dicotomia entre a política econômica e a política social. Além disso, esse modelo participativo requer o investimento na cultura associativa, tendo em vista que, concretamente, apenas pequena parcela da população tem vínculo com associações civis e isto impõe limites nas possibilidades de os Conselhos expressarem os diferentes interesses sociais presentes na sociedade.

Aqui entramos na questão da participação e do associativismo. De fato, ainda constatamos uma participação restrita a poucos segmentos sociais com capacidade de organização e expressão política, cujo risco é exatamente reforçar o círculo vicioso de produção e reprodução das enormes desigualdades já existentes, em razão da crescente dificuldade de organização e expressão política dos segmentos sociais em situação de vulnerabilidade ou exclusão social. Tomando como parâmetro as regiões metropolitanas, constatamos que apenas 27% da população, segundo dados do IBGE, têm vínculo associativo. Além disso, percebe-se que quanto maiores os níveis de instrução e renda, maiores são os níveis de filiação ou associação a organizações associativas, bem como de participação político-social. Da mesma forma, também se observa a relação entre o nível de escolaridade e a utilização de jornais e revistas como fonte de informação política.

Apesar de todas as transformações no mundo do trabalho, com a conseqüente flexibilização das relações trabalhistas, a dimensão sindical, basicamente formada pela filiação a sindicatos, ainda representa a principal forma associativa das regiões metropolitanas. E em geral, verificam-se diferenças significativas no associativismo intrametropolitano, entre a capital e as suas periferias, em relação tanto ao maior percentual da população com vínculo associativo, quanto ao maior grau de informação política.

Tanto nossa experiência de trabalho quanto os dados disponíveis sobre associativismo indicam que o tecido associativo brasileiro passa por grandes mudanças. Até os anos 80, podemos identificar dois formatos de organização predominantes: um relacionado ao mundo do trabalho, os sindicatos e associações profissionais, e outro, ligado ao bairro, através das associações de moradores e de amigos de bairro. O final da década de 80 e o início da década de 90 foram marcados pela reconfiguração do tecido associativo, no sentido da sua diversificação e complexidade. Multiplicaram-se as organizações sociais, cresceram as organizações religiosas, surgiram novos sujeitos articulados em torno do movimento feminista, do movimento ambiental e de movimentos culturais, e se constituíram diferentes redes e fóruns de articulação desses atores. Desde então, a nosso ver, o tecido associativo brasileiro é marcado pela ausência de centralidade, em um movimento de permanente reconfiguração, onde ganham destaques as redes e fóruns.

Afinal, o que podemos extrair dessa síntese, na perspectiva da nossa discussão sobre a democracia e a participação, requerida pelo modelo de governança democrática?

Inicialmente, é preciso constatar que existe uma rica e diversificada experiência de participação, mas imersa em enorme bolha de alienação e indiferença da população em geral. Mas é claro que a parcela que vive a apatia política convive com aquela que assume a cidadania ativa, tanto nas relações de mercado como através de outros tipos de interação, e aqui pensamos, sobretudo, nas relações clientelistas, paternalistas, de negação dos direitos, no “jeitinho” de resolver conflitos e em tantas outras práticas não-convencionais, tão características do comportamento brasileiro. Assim, podemos dizer, por um lado, que a sociedade brasileira alcançou dois requisitos básicos das sociedades democráticas: a acumulação econômica associada ao elevado grau de urbanização da sociedade e a expansão da participação eleitoral, que também se expressa na competitividade da dinâmica partidária brasileira. Por outro lado, esses aspectos parecem que não foram, no entanto, suficientes para garantir uma dinâmica democrática, fundamentalmente por não incorporarem a maior parte da população na dinâmica social, econômica e política da sociedade.

Nesse ponto, vale registrar que nossas tradições escravista e colonial tiveram grande peso no bloqueio às liberdades civis e políticas, bem como foram marcantes nas relações instituídas entre os cidadãos e os governantes (lembrando que em 1891, excluindo os menores de 21 anos, as mulheres, os analfabetos, os praças e os frades, restava mais ou menos 20% da população total, ou cerca de 100 mil pessoas que podiam votar). A ausência de participação política era contrastada pela existência de um comportamento participativo comunitário da população em outras esferas, principalmente em torno das grandes festas, da religião e da assistência mútua, que reuniam ex-escravos, imigrantes, classe média e proletários em torno de uma esfera de reconhecimento que não estava sendo produzida no âmbito da política.

Mas isso não significa que no plano da política não tenha havido nenhuma integração, mas que essa integração foi, sobretudo, resultado de arranjos clientelistas, que não foram incorporados à ordem institucional e dinâmica democrática. A história social e política do Brasil parece ter deixado marcas e conformado a nossa cultura associativa, caracterizada por uma forte dificuldade em transformar a participação comunitária em participação política, fazendo com que, como lembra José Murilo de Carvalho, “a cidade, a República e a cidadania continuem dissociadas, quando muito perversamente entrelaçadas.” Ainda hoje, apesar do grau de urbanização da sociedade brasileira, temos cidades sem cidadãos plenos.

Diante desse quadro, é fundamental o desenvolvimento de programas e ações voltados para confrontar os limites e bloqueios da nossa dinâmica democrática. Em nossa opinião, torna-se necessário investir: (i) na superação da perversa divisão entre a política econômica e a política social, de forma alterar o modelo econômico de corte neoliberal e favorecer a adoção de políticas públicas de enfrentamento das desigualdades sociais, com destaque para a universalização do acesso aos direitos sociais fundamentais para o exercício da cidadania, o que requer a inversão de prioridades na aplicação dos recursos historicamente destinados aos setores com mais capacidade de organização e maior presença na cena pública, ou seja, as classes altas e médias; (ii) na ampliação da participação popular, sustentando e aprofundando a articulação entre democracia representativa e a democracia participativa, de forma a gerar o capital social e a cultura cívica requeridos pela própria dinâmica democrática; e (iii) na articulação entre os níveis locais de governo, com estruturas supralocais, em que se destacam a importância das instâncias metropolitanas, a possibilidade de parcerias e consórcios entre os municípios e mecanismos redistributivos no âmbito do estado e do país.

Entre novas e velhas práticas, acreditamos que é preciso ocupar os espaços públicos de participação, mesmo que limitados pelas opções macro-políticas do atual governo, buscando produzir mudanças tanto no âmbito das políticas setoriais como na própria cultura de participação democrática. A nosso ver as possibilidades de essas mudanças ocorrerem dependem da capacidade de articulação dos sujeitos coletivos com presença na cena pública, fortalecendo a representatividade das organizações sociais e sua interação com o governo através dos canais de governança democrática. Portanto, é no campo da política que estarão sendo definidas as possibilidades da integração social constituir cidadãos e aprofundar nossa dinâmica democrática. Assim, tendo em vista os fatores sociais, econômicos e políticos que envolvem o fortalecimento do Estado e o fortalecimento da sociedade civil, os desafios para a democratização da democracia brasileira estão diretamente relacionados a um novo projeto de cidades articulado e associado a um novo projeto de nação.